İmar Kanunu m.18 ve Kentsel Dönüşüm Farkı

İmar Kanunu m.18 ile 6306 sayılı kentsel dönüşüm arasındaki temel amaç farkı nedir?

Türkiye'de maliklerin rızası aranmadan taşınmaz üzerinde yeniden düzenleme yapılabilmesini sağlayan iki ana yol vardır: 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 18. maddesindeki arazi ve arsa düzenlemesi (halk arasındaki adıyla parselasyon ya da imar uygulaması) ve 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun'a dayanan kentsel dönüşüm. Her ikisinde de idare, malikin onayını beklemeden müdahale edebilir. Bu yüzden birbirine benzetilirler. Ancak amaçları, ölçekleri ve malikin mülkiyet hakkına yaptıkları etki bakımından aralarında önemli farklar vardır.

İmar Kanunu m.18, belediyelere (belediye ve mücavir alan dışında valiliklere) imar hududu içindeki binalı veya binasız arsa ve arazileri, hak sahiplerinin muvafakati aranmaksızın birleştirme, imar planına uygun ada ve parsellere ayırma, hak sahiplerine dağıtma ve resen tescil ettirme yetkisi verir. Amaç, planın öngördüğü yol, park, okul gibi ortak alanları üretmek ve imar parsellerini yapılaşmaya elverişli hâle getirmektir. 6306 sayılı Kanun'un amacı ise afet riski taşıyan alanlarda ve yapılarda fen ve sanat kurallarına uygun, sağlıklı yapılaşmayı sağlamaktır. Bu yazıda iki düzeni; ölçek, malikin mülkiyetinin akıbeti, kayıp sınırı ve iptal sonrası çözüm başlıkları altında karşılaştırıyoruz.

Parselasyon ve kentsel dönüşüm hangi ölçeklerde ve hangi yetkili mercilerce uygulanır?

İmar Kanunu m.18 uygulamasında düzenleme alanı kural olarak tek bir parselden ibaret değildir. Danıştay Altıncı Dairesinin 04.01.2022 tarihli kararında (E.2020/1668, K.2022/67) yer verilen, işlem tarihinde yürürlükteki İmar Kanunu'nun 18. maddesi uyarınca yapılacak arazi ve arsa düzenlemesine ilişkin yönetmelik hükmüne göre belirlenen düzenleme sahası bir müstakil imar adasından küçük olamaz; yalnızca adanın büyük bölümü zaten imar mevzuatına uygun biçimde oluşmuşsa kalan kadastro parselleri ayrı bir düzenlemeye konu edilebilir. Aynı yönetmelik, düzenleme sınırının nereden geçirileceğini de ayrıca düzenler. Sınırın hatalı çizilmesi, düzenleme ortaklık payı oranını da etkileyeceğinden dava konusu yapılabilir. Yönetmeliğin bugünkü metnini ayrıca kontrol etmeden bu ölçek kuralını güncel kabul etmemek gerekir.

6306 sayılı Kanun'da ise dönüşüm üç ayrı ölçekte yürüyebilir: riskli alan, rezerv yapı alanı ve riskli yapı. Kanun m.6/1 uyarınca riskli alanlarda ve rezerv yapı alanlarında uygulama yapılan etap veya adada, riskli yapılarda ise bu yapıların bulunduğu parsellerde karar alınır; uygulama imar adası bazında da yapılabilir. Dolayısıyla "6306 hep parsel ölçeğindedir" demek doğru değildir. Ancak tek bir riskli bina söz konusu olduğunda uygulamanın ağırlık merkezi o binanın bulunduğu parseldir ve kararı çoğunlukla o parseldeki paydaşlar alır.

Dikkat çekici bir nokta, 6306'nın Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına bağlı Başkanlığa, riskli alanlarda, rezerv yapı alanlarında ve riskli yapıların bulunduğu taşınmazlarda her türlü harita, plan, proje, arazi ve arsa düzenleme işlemlerini ve toplulaştırmayı yapma yetkisini de vermesidir (m.6/5-a). Yani kentsel dönüşüm mevzuatı, gerektiğinde İmar Kanunu'ndaki parselasyon aracına benzer bir yetkiyi de içinde barındırır. Kanun ayrıca parselasyon planlarında, ilk uygulamadaki düzenleme ortaklık payı oranını tamamlamak üzere pay kesintisi yapılabilmesine izin verir (m.6/5-ğ).

Uygulama sonucunda taşınmaz malikinin mülkiyet hakkı nasıl etkilenir?

İki düzen arasındaki en belirgin fark burada ortaya çıkar. İmar Kanunu m.18 uygulamasında malik mülkiyetini kaybetmez; düzenleme sonunda eski taşınmazının yerine yeni bir imar parseli veya hisse alır. Madde metni, düzenleme sonucu maliklere verilecek parsellerin öncelikle düzenlemeye alınan taşınmazın bulunduğu yerden, bu mümkün olmazsa en yakınındaki eşdeğer alandan verileceğini açıkça söyler. Yani temel kural, mülkiyetin başka bir yere değil, mümkün olduğunca aynı yere ve eşdeğer değerde devam etmesidir.

6306 sayılı Kanun'da tablo farklıdır. Riskli yapıda paydaşların hisseleri oranında salt çoğunluğu yıkım ve yeniden yapım yönünde karar verirse, karara katılmayanların arsa payları Başkanlıkça rayiç değer tespit ettirilerek ve bu değerden az olmamak üzere anlaşan paydaşlara açık artırmayla satılır. Riskli yapılarda anlaşan paydaşlara veya üçüncü kişilere satış gerçekleşene kadar satış işlemi tekrarlanır; riskli alan ve rezerv yapı alanlarında ise rayiç bedel idare tarafından ödenerek pay satın alınır. Burada katılmayan malik, yeni yapıdan pay alma imkânını değil, bir bedeli elde eder; yani mülkiyetten çıkarılır. Bu mekanizmanın ayrıntıları sitemizdeki diğer yazılarda ele alınmıştır (aşağıdaki ilgili yazılara bakınız).

İmar Kanunu m.18'de pay karşılığının para olarak ödenmesi istisnaîdir. Madde, mevcut yapılar nedeniyle parsellerden düzenleme ortaklık payı alınamadığı hâllerde bu payın bedele dönüştürülebileceğini düzenler. Bedel, değerleme uzmanları veya takdir komisyonlarınca tespit edilir; ödenmedikçe tapuda işlem yapılamayacağı kütükteki beyanlar hanesinde gösterilir. Bu hüküm, madde metnine 2019 ve 2024 tarihli değişikliklerle (7181 ve 7534 sayılı Kanunlar) girmiştir. Eski dönem içtihadında idarenin 18. madde uygulamasında payı paraya çevirme yetkisinin bulunmadığı yönünde kararlar verilmiş olabilir; bu içtihadı güncel mevzuatla birlikte okumak gerekir, çünkü kanun metni sonradan değişmiştir.

Düzenleme ortaklık payı (DOP) üst sınırı nedir ve mükerrer kesinti yapılabilir mi?

İmar Kanunu m.18'in en önemli güvencesi, malikin katlanacağı kaybın üst sınırıdır. Düzenleme ortaklık payı; yol, park, okul gibi ortak hizmet alanlarının karşılanması ve düzenlemeyle oluşan değer artışı karşılığı olarak, düzenlemeye tabi arazi ve arsaların düzenlemeden önceki yüzölçümlerinin yüzde kırk beşini geçemez. Madde, herhangi bir parselden bir defadan fazla düzenleme ortaklık payı alınmamasını esas alır. İstisna olarak, imar planı kararıyla yapılaşma koşulunda ve nüfusta artış olan parsellerden, uygulama sonucunda oluşan değerin önceki değerden az olmaması kaydıyla, ilk uygulamadaki pay oranını yüzde kırk beşe kadar tamamlamak üzere ilave kesinti yapılabilir.

Danıştay Altıncı Dairesi, 04.01.2022 tarihli kararında (E.2020/1668, K.2022/67) bu ilkeyi uygulamıştır. Karara göre parselasyon işlemine dayanmayan, ifraz ve tevhit nedeniyle yapılan bedelsiz terkler düzenleme ortaklık payı niteliğinde değildir; ancak aynı taşınmazdan ikinci kez düzenleme ortaklık payı alınamaz. Bu nedenle daha önce pay alınıp alınmadığı ve önceki terklerin payın hesabında dikkate alınıp alınmadığı araştırılmadan karar verilmesi eksik incelemedir. Daire bu gerekçeyle bölge idare mahkemesi kararını bozmuştur. Aynı Dairenin 12.12.2023 tarihli kararında (E.2022/5693, K.2023/9302) da parselasyon planı yapılmadan yapılan terklerin, yeni parselasyondaki pay oranını tamamlayan fark kadar pay alınmasına nasıl etki ettiği, ilgili yönetmelik hükümleriyle birlikte değerlendirilmiştir.

Bu karar örnekleri, 18. madde uygulamasında malikin elinde somut bir oran ve hesap kontrolü bulunduğunu gösterir: kesinti oranı, önceki terkler ve düzenleme sınırı denetlenebilir. 6306'da ise malikin payı için belirleyici olan rayiç değer tespiti ve açık artırma sonucudur.

6306 sayılı Kanun'un 6/1 maddesinin 7471 sayılı Kanunla değişen düzenlemesi de bu noktada önemlidir: satış bedelinin eksik hesaplandığı gerekçesiyle satış işleminin iptal edilmesi hâlinde, yargı kararı satış bedeli ile kararda gösterilen bedel arasındaki farkın hisseyi satın alan malik tarafından eski malike ödenmesi suretiyle uygulanır. Başka gerekçelerle verilen iptal kararlarında ise, koşulları varsa eski malik adına resen tescil ve alıcı lehine kanuni ipotek öngörülmüştür.

Yargı kararıyla iptal sonrasında ve dava açma sürelerinde hangi kurallar işler?

İmar Kanunu m.18 uygulaması mahkemece iptal edilebilir; örneğin düzenleme sınırı hatalı çizilmişse veya kesinti oranı yasal sınırı aşmışsa. Çoğu zaman uygulama tescille tamamlandığı ve üzerinde yapılar yükseldiği için eski kök parsele dönmek fiilen mümkün olmaz. Bu sorunu çözmek için maddeye 7221 sayılı Kanunla eklenen fıkra sıralı bir çözüm öngörür. Geri dönüşüm hukuki veya fiilî imkânsızlık nedeniyle yapılamıyorsa, öncelikle tescilli imar parselleri üzerinden mahkeme kararını yerine getirmeye yönelik yeni bir imar uygulaması yapılır. Bu mümkün olmazsa hak sahibinin muvafakati alınarak idarece uygun bir yer tahsis edilir. Anlaşma olmazsa, davacının kök parseldeki yeri dikkate alınarak düzenleme ortaklık payı kesintisi düşüldükten sonraki taşınmazın rayiç bedeli ödenir.

6306'daki satış işleminin iptali ise yukarıda anlatıldığı gibi, satış sonrasında taşınmazın üçüncü kişiye devredilip devredilmediğine ve bedel eksikliğine bağlı olarak farklı sonuçlar doğurur. Kısacası ikisinde de iptal sonrası düzenleme vardır; ancak İmar Kanunu'ndaki çözüm önce yerine yer, en son bedel mantığıyla ilerlerken, 6306'da bedel eksikliği iptallerinde sonuç doğrudan bedel farkının ödenmesine dayanır.

Dava yolu bakımından da iki düzen ayrılır. 6306 uyarınca tesis edilen idari işlemlere karşı tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde 2577 sayılı Kanun'a göre dava açılabilir (m.6/9). İmar Kanunu m.18 işlemlerinde ise parselasyonun askı ilanı ve itiraz süreci ile idari yargıda dava açma süreleri ayrıca ve dikkatle izlenmelidir; hangi sürenin işlediği, işlemin niteliğine ve tebliğ ya da ilan şekline bağlı olduğundan her somut dosyada ayrıca incelenmelidir.

İmar Kanunu m.18 parselasyonu ile kentsel dönüşüm arasındaki temel farklar nelerdir?

Özetle İmar Kanunu m.18 düzenlemesi, mülkiyeti sona erdirmeyen, ortak alan üretmeyi amaçlayan ve malikin kaybını yüzde kırk beş gibi bir tavanla sınırlayan bir araçtır; malike eşdeğer parsel güvencesi tanınır. 6306 sayılı Kanun'daki hisse satışı ise afet riski gerekçesiyle, malikin rızası olmadan mülkiyetin sona ermesine yol açabilir ve burada tavan ya da eşdeğer yer güvencesi yerine bedel tespiti ve açık artırma işler. İdarenin hangi yola başvurduğu da önemlidir. Bir bölgenin imar planına uygun hâle getirilmesi, yol ve park gibi ortak alanların açılması ve parsellerin yeniden şekillendirilmesi gerekiyorsa uygun araç parselasyondur. Deprem riski taşıyan binaların yıkılıp yenilenmesi söz konusuysa uygun araç dönüşüm mevzuatıdır. Birinde gerekçe planlama ve altyapı, diğerinde can ve mal güvenliğidir; bu fark, yargının işlemi denetlerken aradığı unsurları da belirler. Örneğin parselasyonda düzenleme sınırı, kesinti oranı ve eşdeğerlik; dönüşümde riskli yapı tespiti, çoğunluk hesabı ve rayiç bedel öne çıkar.

Bu iki düzen birbirinin yerine kullanılmaz; ancak kentsel dönüşüm alanında parselasyon ve düzenleme ortaklık payı yetkisi de 6306'da tanınmış olduğundan, uygulamada iki mevzuat iç içe geçebilir.

Pratikte maliklerin dikkat etmesi gereken noktalar şunlardır. Birincisi, işlemin hangi kanuna dayandığı belirlenmelidir; çünkü dava süresi, itiraz yolu ve malikin hakları buna göre değişir. İkincisi, 18. madde uygulamasında düzenleme sınırı, kesinti oranı ve önceki terkler kontrol edilmelidir. Üçüncüsü, 6306 kapsamında rayiç bedel tespitine ve ilan ile bildirim sürelerine bakılmalıdır. Dördüncüsü, işlemin tebliğ ya da ilan tarihi not edilmeli ve süreler kaçırılmamalıdır.

Bu yazı genel bilgi amaçlıdır ve hukuki tavsiye niteliği taşımaz; somut olayınızda bir avukata danışmanız yerinde olur.