Kentsel Dönüşümde Satış Son Çare mi?

Kentsel dönüşümde arsa payı satışı neden bir ölçülülük meselesidir?

6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun'un 6. maddesinin birinci fıkrası, hisseleri oranında paydaşların salt çoğunluğunun aldığı karara katılmayan maliklerin arsa paylarının satılmasını öngörür. Güncel metne göre bu paylar, Başkanlıkça rayiç değeri tespit ettirilerek ve bu değerden az olmamak üzere, anlaşma sağlayan diğer paydaşlara açık artırma usulüyle satılır. Fıkra 7471 sayılı Kanun'la (7/11/2023) değiştirilmiş ve karar nisabı üçte ikiden salt çoğunluğa indirilmiştir.

Malikin payı kendi rızası olmadan başkasına geçtiği için bu işlem, mülkiyet hakkının kaybı sonucunu doğurur. Anayasa'nın 35. maddesi mülkiyet hakkının ancak kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlanabileceğini söyler; 13. madde ise sınırlamanın ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağını belirtir. Ölçülülük üç adımda sorulur: araç amaca elverişli mi, gerekli mi, orantılı mı?

Bu yazı, adımlardan ortadaki soruya, yani gerekliliğe odaklanır. Kural şudur: aynı amaca daha hafif bir müdahaleyle ulaşılabiliyorsa ağır olan araç seçilemez. Satışın "son çare" olup olmadığı bu sorunun pratikteki adıdır. Kanun metninin salt çoğunluk, ilan ve bildirim gibi başka yönleri için sitedeki diğer yazılara bakabilirsiniz.

Gerekliliğin neden ayrıca önem taşıdığını bir örnekle düşünmek yararlıdır. Binanın riskli olması, can ve mal güvenliği bakımından yıkımı haklı gösterebilir. Yıkım gerçekleştikten sonra ise risk ortadan kalkar; geriye maliklerin arsayı nasıl değerlendireceği sorusu kalır. Payı satılan malikin mülkiyeti sona erdiğine göre, bu sonucun yıkımın gerektirdiği güvenlik amacıyla ne ölçüde bağlantılı olduğu, ayrıca gerekçelendirilmesi gereken bir noktadır. Kanun yeniden yapımı amaçlamaktadır; fakat amacın kanunda yazılı olması, o amaç uğruna mülkiyete son verilmesini kendiliğinden haklı kılmaz.

Anayasa Mahkemesi pay satışını ve mülkiyet hakkını nasıl denetlemektedir?

Anayasa Mahkemesi, Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun'un bazı hükümlerini 27/2/2014 tarihli ve E.2012/87, K.2014/41 sayılı kararıyla incelemiş, Kanun'un genel amacının can ve mal güvenliği bakımından yenileme ve iyileştirme olduğunu kabul etmiştir. Sonraki bireysel başvuru kararları bu amacı meşru saymaktadır; yani tartışma satışın amacında değil, aracın seçilmesindedir.

Fatma Elaldırsın başvurusunda (B. No: 2018/16483, 14/9/2021, İkinci Bölüm), başvurucunun payı rızası dışında açık artırmayla satılmıştı. Mahkeme, paydaşların çoğunluğunun karara katılmamış azınlığın olumsuz iradesine geçerlilik tanınmamasını ve payın satılmasını, o olayda kamu makamlarının takdir yetkisi içinde görmüştür. Yani satışın ilke olarak gerekli olabileceği kabul edilmiştir. Buna karşın ihlal bulunmuştur; çünkü başvurucunun değer takdirine ve satış bedeline ilişkin itirazlarına derece mahkemesi hiç cevap vermemişti. Karar, dosyanın yeniden yargılama için İstanbul 3. İdare Mahkemesine gönderilmesiyle sonuçlanmıştır. Mahkemenin vurgusu açıktır: kanunda var olan güvenceler, uygulamada da işlemelidir.

Hanife Yıldız Torum ve Nimet Filiz Seven başvurusunda (B. No: 2018/1567, 10/2/2022, Genel Kurul) ise gereklilik denetimi daha belirgin biçimde yapılmıştır. Mahkeme incelenecek meselenin, payların rıza dışı satılmasının mülkiyet hakkına en hafif müdahale oluşturan araç, yani son çare olup olmadığı olduğunu belirtmiştir. Genel Kurul oybirliğiyle hem mülkiyet hakkıyla bağlantılı olarak etkili başvuru hakkının hem de mülkiyet hakkının ihlal edildiğine karar vermiştir.

Satışın son çare olduğunu kim, hangi gerekçelerle ispat etmek zorundadır?

Torum kararındaki en önemli tespit, ispat yükünün dağılımıdır. Mahkeme, payların 6306 sayılı Kanun uyarınca idarece satıldığı durumlarda satışın son çare olduğunun idare tarafından ortaya konulması gerektiğini, idarenin gösterdiği sebebin de satışa karşı açılacak davada idare mahkemesince denetleneceğini belirtmiştir.

Bunun sonucu ikili bir ayrımdır. Kanun, çoğunluğa uymayan payların satılmasını öngördüğü için satış hükmü kendi başına ölçüsüz kabul edilmemiştir. Ancak her somut satışın ayrıca meşru olması gerekir. Satışın hukuka uygunluğu yalnızca belgelerin tamam olup olmadığına bakılarak anlaşılamaz.

Mahkeme ayrıca bir ölçü vermiştir: azınlığın itirazları bir yargı mercii tarafından dinlenmeden ve ilgili, yeterli bir gerekçeyle karşılanmadan satışa gidilmişse, en hafif araca başvurulduğu söylenemez. Somut olayda başvurucular, kendilerine verilen bağımsız bölümlerin eski durumlarına göre açık dengesizlik taşıdığını ileri sürmüştü. Mahkeme, paylaşım biçiminin ekonomik yönden dengeli olup olmadığının gerekirse bilirkişi desteğiyle incelenmesi gerektiğini, salt şekli denetimle yetinilmesinin satışın son çare olduğunun gösterilememesi sonucunu doğurduğunu kabul etmiştir. Aynı karar, çoğunluğun yeterli bir müzakereden sonra karar vermiş olmasını ve kararın azınlığın menfaatlerini açıkça zedelememesini de aramıştır.

Bu yaklaşımın pratik anlamı şudur: idare mahkemesi satış işlemini incelerken yalnızca "çoğunluk sağlanmış mı, belgeler tamam mı, süreler geçmiş mi" sorularıyla yetinemez. Azınlığın neden karşı çıktığı ve bu karşı çıkışın haklı bir temele dayanıp dayanmadığı da satışın sebebi olarak incelenmelidir. Malikler kurulu kararı doğrudan iptal davasının konusu olmasa bile, satışın temel sebebini oluşturduğu için dolaylı olarak denetime girer. Aksi hâlde denetim görünürde kalır ve idarenin sebep unsuru fiilen sınanamaz.

Burada önemli bir sınır vardır. Mahkeme azınlığa her hâlükârda üstünlük tanımamıştır. Azınlıkta kalmak, tek başına satışın haksız olduğu anlamına gelmez. Ancak azınlığın karşı çıkışı, açıkça kendi aleyhine dengesiz bir projeye zorlanmaktan kaynaklanıyorsa bu karşı çıkış satışı haklı kılan bir engelleme olarak görülemez.

Mülkiyeti sona erdirmeyen daha hafif alternatif araçlar nelerdir?

Gereklilik testi karşılaştırmayla çalışır; bu nedenle somut olayda hangi alternatiflerin mümkün olduğunu düşünmek gerekir. Pratikte ileri sürülebilecek başlıca seçenekler şunlardır.

Önce, uyuşmazlığın hakime götürülmesi akla gelir. Türk Medeni Kanunu'nun 691. maddesine göre paylı mülkiyette önemli yönetim işleri ve olağan yönetim sınırlarını aşan yapı işleri için pay ve paydaş çoğunluğu aranır; pay ve paydaşların eşitliği hâlinde ise hakim, paydaşlardan birinin istemi üzerine bütün paydaşların menfaatini gözeterek hakkaniyete uygun bir karar verir. Bu hüküm 6306 sayılı Kanun'un özel nisabının yerine geçmez, çünkü 6306 sayılı Kanun özel bir düzenlemedir. Yine de maliklerin anlaşamadığı hâllerde mülkiyeti sona erdirmeyen ve tüm paydaşların menfaatini tartan bir yargısal yol bulunduğunu göstermesi bakımından bir karşılaştırma ölçüsüdür.

İkinci olarak, paylaşım modelinin kendisi değiştirilebilir. Azınlığa eski konumuna yakın değerde bağımsız bölüm tahsis edilmesi, başka teklif alınması veya mevcut teklifin müzakeresi, satışa gidilmesine gerek bırakmayabilir. Torum kararında Mahkeme'nin paylaşımın dengeli olup olmadığına verdiği önem bunu gösterir.

Üçüncü olarak, 6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinin ikinci fıkrası acele kamulaştırmayı düzenler ve bu fıkra "da gidilebilir" ifadesini kullanır; yani mülkiyetin devrini sağlayan farklı bir araç kanunun içinde mevcuttur. Bu karşılaştırma dikkatle kullanılmalıdır: birinci fıkradaki satış hükmü emredici bir yapıdadır ve idareye satış yapıp yapmama konusunda serbest bir takdir tanıdığı sonucu bundan çıkarılamaz. Karşılaştırma yalnızca amaçsal düzeyde anlamlıdır. Kanun koyucu bir yerde ağır bir aracı istisnai tutmuşsa, öteki ağır araç da en hafif araç ölçütü içinde değerlendirilmelidir.

Dördüncü olarak, 2023'te getirilen 16. fıkra, yıkımdan sonra arsa hâline gelen taşınmazda ortaklığın giderilmesi davasının açılabileceğini, ancak bu davanın salt çoğunlukla alınan karara göre işlem yapılmasını engellemeyeceğini belirtir. Yani yargı yolu açıktır ama satışı durdurucu bir etkisi yoktur. Bu nedenle hakim önündeki denetim, satış tamamlanmadan önce talep edilen tedbirle birlikte düşünülmelidir.

Bu seçeneklerin hiçbiri tek başına kesin bir sonuç vaat etmez. Gereklilik denetiminde kamu makamlarının araç seçiminde belli bir takdir payı vardır ve Anayasa Mahkemesi, alternatifin amaca ulaşmada etkisiz ya da daha az etkili olduğu durumlarda bu tercihin gereklilik ölçütüne aykırı sayılması için çok güçlü nedenler aramaktadır. Bu yüzden alternatifin yalnızca teorik olarak var olduğunu söylemek yetmez; somut olayda aynı amacı gerçekleştirebildiğini de göstermek gerekir.

Orantılılık denetiminde rayiç bedel tespiti ve yargısal koruma nasıl işler?

Gereklilik aşıldıktan sonra orantılılık sorulur. Elaldırsın ve Torum kararlarında Anayasa Mahkemesi, rıza dışı satışın ağır bir külfet olduğunu, ancak üç unsurun bu külfeti dengelediğini belirtmiştir: malik bedelsiz bırakılmamaktadır, değerleme ve satış işlemi satışı isteyen paydaşlarca değil idarece yapılmaktadır ve işlemlere karşı idari yargı yolu açıktır.

Mahkeme, bu güvencelerin yalnızca kanun metninde değil uygulamada da gerçekleşmesini aramıştır. Her iki kararda da başvurucuların, değerin düşük belirlendiğine ilişkin emsal ve rapor sunmasına rağmen derece mahkemelerinin bu iddiaları değerlendirmediği görülmüştür. Torum kararında ilk derece mahkemesi bu kısmı görev yönünden reddetmişti; Anayasa Mahkemesi, satışın sebebini oluşturan değerin usulüne uygun belirlenip belirlenmediği çözülmeden ihale davasının karara bağlanmasının, yargısal denetimin içini boşalttığını ifade etmiştir.

6306 sayılı Kanun'un güncel metni de bu çerçevede okunmalıdır. Birinci fıkraya göre, satış bedelinin eksik hesaplandığı gerekçesiyle iptal hâli dışında, satış yargı kararıyla iptal edilirse ve pay üçüncü kişiye devredilmemişse eski malik adına tescil yapılır; bedel eksik hesaplandığı için iptal edildiğinde ise fark, hisseyi satın alan malik tarafından eski malike ödenir. Dolayısıyla bedel itirazı artık ayrı bir hukuki sonuca bağlanmıştır ve itirazın içeriğiyle incelenmesi daha da önem kazanmaktadır.

Orantılılık değerlendirmesinde ikinci bir nokta, süreç içindeki yargısal korumanın zamanlamasıdır. Torum kararında Asliye Hukuk Mahkemesi önce malikler kurulu kararının uygulanmasını tedbiren durdurmuş, sonra tedbiri teminat karşılığında kaldırmış; bunun ardından idare satışı tamamlamış ve dava konusuz kalmıştır. Anayasa Mahkemesi, tedbirin kaldırılmasını haklı kılan olguların ilgili ve yeterli gerekçeyle gösterilmesi gerektiğini, paylaşım modelinin dengeli olup olmadığının binanın yıkılmış olmasından bağımsız bir mesele olduğunu belirterek etkili başvuru hakkının ihlal edildiğine hükmetmiştir. Bu, mülkiyet kaybından önce yargısal denetimin gerçekten yapılabilmesinin önemini gösterir. Ayrıca bireysel başvuru yolunda ihlal kararının sonucu çoğunlukla yeniden yargılamadır; satın alınan pay hemen eski malike dönmez. Dolayısıyla süreci zamanında ve doğru delillerle yürütmek, sonradan giderim aramaktan daha etkilidir.

Nisabın salt çoğunluğa inmesi, gereklilik denetimini ortadan kaldırmaz; aksine azınlık için usul güvencelerinin önemini artırır. Anayasa Mahkemesi 2021 tarihli kararında çoğunluğun üçte iki olduğu dönemde, yalnızca üçte birini veya daha azını oluşturan azınlığın iradesine geçerlilik tanınmamasını takdir yetkisi içinde görmüştür. Bu gerekçenin, nisap salt çoğunluğa indikten sonra aynen taşınıp taşınamayacağı, kanaatimizce yeni bir tartışma konusudur.

Uygulamada azınlık paydaşların dikkat etmesi gereken kritik aşamalar nelerdir?

Mevzuat ve kararlar birlikte okunduğunda, bir satış işlemini inceleyen kişinin bakabileceği başlıca noktalar şunlardır.

- Çoğunluk kararının içeriği: yapılacak yapının nitelikleri, yüklenici, sözleşme türü ve azınlığa tahsis edilecek bölüm belirli mi, azınlığın konumuna göre açık dengesizlik var mı? - İtirazın akıbeti: azınlığın paylaşıma ilişkin itirazı herhangi bir yargı mercii tarafından esastan incelenmiş mi? - Bildirim ve süre: karar ve teklif noter veya muhtarlık ilanıyla bildirilmiş mi, on beş günlük inceleme ve kabul süreleri doğru işletilmiş mi? - Bedel: değer tespiti nasıl yapılmış, emsal ve rapor itirazları değerlendirilmiş mi? - Dava süresi: idari işlemlere karşı tebliğden itibaren otuz gün içinde dava açılabileceği (m.6/9) unutulmamalıdır.

Yargı yolunda dava dilekçesinde satışın son çare olmadığı, daha hafif araçların mümkün olduğu ve paylaşımın dengesiz olduğu açıkça ve delillerle ileri sürülmelidir. Çünkü Anayasa Mahkemesi'nin ihlal bulduğu iki dosyada da başvurucular iddialarını derece mahkemesi önünde somut olarak ortaya koymuş, ihlal bunların cevapsız kalmasından doğmuştur.

Bu yazı genel bilgi niteliğindedir; somut olayınız için dosyanızı bir avukatla birlikte değerlendirmeniz uygun olur.