Sel ve Su Baskınında İdarenin Sorumluluğu: Tam Yargı Davası

İdare Hangi Kurala Göre Sorumlu Tutulur?

Anayasa'nın 125. maddesine göre idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolu açıktır ve idare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür. Danıştay 10. Daire kararlarında bu hüküm şöyle uygulanıyor: idare, yürüttüğü kamu hizmetiyle nedensellik bağı kurulabilen zararları hizmet kusuru veya kusursuz sorumluluk ilkelerine göre tazmin eder (Danıştay 10. D. E. 2016/3480 K. 2021/4265 T. 27.09.2021).

Hizmet kusuru, idarenin yürütmekle görevli olduğu hizmetin kuruluşunda, düzenlenişinde veya işleyişindeki nesnel bozukluk, aksaklık ya da boşluktur. Hizmet kötü, geç ya da hiç işlemişse kusur doğar. Sel bakımından bu, dere yatağının ıslahı, menfez ve köprü tıkanıklıklarının giderilmesi, taşkın koruma tesislerinin yapılması ve bakımı gibi görevlerin yerine getirilmemesi biçiminde ortaya çıkabilir. Danıştay bir kararında, 6200 sayılı Kanunun karar tarihinde yürürlükte olan hâline göre taşkın sular ve sellere karşı koruyucu tesisler meydana getirmenin Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayıldığını belirtmiştir (Danıştay 10. D. E. 2015/5122 K. 2020/5080 T. 19.11.2020).

İspat Yükü: Zarar, Kusur, İlliyet Bağı ve Doğal Afet Savunması

İdarenin sorumluluğu otomatik doğmaz. Danıştay, zararın kesin ve gerçekleşmiş olmasını, zararın idarenin hizmet kusurundan kaynaklandığının kesin ve şüpheye yer vermeyecek biçimde ortaya konulmasını arıyor. Zonguldak'ta bir mobilya deposunun sel nedeniyle zarar gördüğü davada İdare Mahkemesi davayı kısmen kabul etmişti; Danıştay 10. Daire, sel sularının zararına idareye atfedilebilir bir hizmet kusurunun sebep olup olmadığının kesin biçimde ortaya konulamadığını, bilirkişi raporunun zararın ortaya çıkış sebebini, mücbir sebeple ilişkisini ve hangi davalının eyleminden ne oranda kaynaklandığını göstermediğini belirterek kararı bozdu (E. 2016/3480 K. 2021/4265).

Kırıkkale'de dere taşması davasında da bozma gerekçesi benzerdir. Danıştay, olayda tabii afet sayılabilecek aşırı yağış olup olmadığının Meteoroloji Genel Müdürlüğünden alınacak, geçmiş yıllar ve olay tarihindeki yağışlara ilişkin belgeyle birlikte değerlendirilmediğini, davacıların dere yatağının temizlenmesi için idareye başvurup başvurmadığının araştırılmadığını, taşkına demiryolu köprüsünün de sebep olduğu tespit edilmesine rağmen köprüyü yapan idarenin kusurunun araştırılmadığını ve zarar hesabında resmî veri kullanılmadığını saptadı (E. 2015/5122 K. 2020/5080).

Sonuç, olayın somut koşullarına göre değişebiliyor. Van'ın Özalp ilçesindeki bir sel olayında ölen kişinin yakınlarının açtığı davada, aynı derede daha önce de seller yaşanmış olmasına rağmen Danıştay 10. Daire çoğunluğu, aşırı yağışa rağmen koyun otlatmaya giden müteveffanın kusurunun idarenin sorumluluğunu ortadan kaldırdığına karar verdi. Karşı oy yazan üyeler ise dere ıslahı için yapılan başvurulara ve raporlara rağmen idarenin olay tarihine kadar hiçbir çalışma yapmamasını hizmet kusuru olarak gördü (E. 2016/15019 K. 2021/4492 T. 30.09.2021). Bu nedenle önceden yapılmış başvurular, raporlar ve yazışmalar dosyanın en önemli delilleri olabilir.

Hangi İdareye Karşı Dava Açılır?

Sel zararından kimin sorumlu olduğu olayın yerine, zarara yol açan hizmete ve işlemlere göre belirlenir. Danıştay kararlarında Devlet Su İşleri, Karayolları gibi taşkın koruma, yol ve dere yatağı işlerini yürüten kuruluşların ayrı ayrı davalı olarak yer aldığı görülüyor. Yağmur suyu, kanalizasyon, alt geçit ve cadde hizmetleri gibi kentsel altyapı işlerinde ise yetkili idarenin hangisi olduğu, o hizmetin kanunla kime verildiğine ve olayın gerçekleştiği yere bağlıdır. Bu tespit keşif ve bilirkişi incelemesiyle yapılır.

Çünkü Danıştay, bir idareye kusurun tamamını yüklemeden önce zararın hangi idarenin hangi işlemiyle ilgili olduğunun ortaya konmasını istiyor. 2015/5122 sayılı kararda köprüyü yapan idarenin kusuru araştırılmadan tüm kusurun Devlet Su İşlerine yüklenmesi bozma sebebi olmuştur. Bu nedenle davanın tek idareye değil, olayın oluşumuna katkısı olan idarelere karşı birlikte açılıp açılmayacağı ilk değerlendirmede ele alınmalıdır.

Can kaybı hâllerinde Danıştay, Anayasa'nın 17. maddesindeki yaşam hakkı ile 125. maddesini birlikte değerlendirerek devletin yaşam hakkının korunması bakımından pozitif yükümlülükleri bulunduğunu, ancak idareden her koşulda tüm tesislerinde güvenlik tedbiri almasının beklenemeyeceğini belirtiyor. Sulama kanalına düşerek ölen çocuğa ilişkin davada olayın meskun mahal dışında gerçekleşmesi nedeniyle hizmet kusuru bulunmadığı sonucuna varılmıştır (E. 2016/5057 K. 2021/5168 T. 27.10.2021). Bu karar sel davası değildir; ancak idareden beklenecek tedbirin kapsamının nasıl sınırlandığını gösterir.

İdareye Başvuru, Süreler ve Doğru Yargı Yolu

İdari eylemlerden zarar gören kişi, dava açmadan önce zararı öğrendiği tarihten itibaren bir yıl ve her hâlde eylem tarihinden itibaren beş yıl içinde ilgili idareye yazılı başvurarak zararının giderilmesini istemelidir. Başvuru kısmen veya tamamen reddedilirse ret işleminin tebliğini izleyen günden, 30 gün içinde cevap verilmezse bu sürenin bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde dava açılır (İYUK m. 13/1). Dava açma süresi özel kanunlarda ayrı süre gösterilmeyen hâllerde idare mahkemelerinde altmış gündür (İYUK m. 7/1). Süreler bu yüzden yazılı bildirim ve ret tarihlerine göre dikkatle hesaplanmalıdır.

Davanın türü tam yargı davasıdır: idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan etkilenenler bu davayı açar (İYUK m. 2/1-b). İdarenin başvuruyu reddeden yazısı iptal davasına konu olmaz; Danıştay bu tür bir ret işlemini İYUK m. 13 kapsamında ön karar niteliğinde saymış ve ret işleminin iptaline ilişkin kısmı bozmuştur (E. 2016/3480 K. 2021/4265). Davayı adli yargıda açmak da doğru yol değildir; görevsizlik kararıyla sonuçlanırsa İYUK m. 13/2 uyarınca sonradan idari yargıda açılacak davada idareye başvuru şartı aranmaz, ancak bu hâlde süreler ayrıca kontrol edilmelidir.

Neler Talep Edilebilir?

Davada maddi zararın tamamı istenebilir: bina, işyeri, mobilya ve ticari mal gibi eşyaların onarım veya yenileme bedeli, araç hasarı ve zararı belirlemek için yapılan masraflar. Zararın hesabında resmî verilerin ve somut dayanakların kullanılması gerekir. Danıştay, 2020/5080 sayılı kararda hesap bilirkişi raporunu hesaplama yöntemi bakımından hükme esas alınamaz bulmuştur.

İdarece afetzedeye yardım olarak bir miktar ödeme yapılmışsa bu tutar tazminattan mahsup edilebilir; Zonguldak davasında 2.000 TL'lik yardım ilk derece mahkemesince mahsup edilmişti. Zarara uğrayanın veya üçüncü kişilerin kusuru varsa idarenin sorumluluğu azalır ya da ortadan kalkar; mücbir sebep ve beklenmeyen hal de kusur oranını etkiler. Van'daki olayda İdare Mahkemesi idarenin kusurunu yüzde 70, beklenmeyen hali yüzde 30 kabul etmiş, Danıştay ise bu hesabın dayandığı bilirkişi raporunu farklı bir sel olayına ait olduğu için de hatalı bulmuştur.

Ölüm veya yaralanma durumunda yakınlar destekten yoksun kalma ve manevi tazminat da isteyebilir. Bu kalemlerin tutarı ve gerçekleşip gerçekleşmeyeceği, yukarıdaki kusur ve illiyet değerlendirmesine bağlıdır.

Delilleri Şimdiden Toplayın

Sel sonrası ilk günlerde yapılanlar davanın kaderini belirleyebilir. Hasarı gösteren fotoğraf ve videoları tarihli biçimde saklayın; hasar gören mal varlığının listesini ve alım belgelerini toplayın. İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü ekiplerinin düzenlediği hasar tespit tutanağı, Zonguldak davasında olduğu gibi zararın ve idarece bilindiğinin delili olabilir. Meteoroloji kayıtları aşırı yağışın seviyesini gösterir ve doğal afet savunmasında belirleyicidir.

Davalı idare dosyada kendi kusurunu kabul etmeyebilir. Bu nedenle sulh hukuk mahkemesinden delil tespiti yoluyla keşif ve bilirkişi incelemesi yaptırılması sık başvurulan bir yoldur; yukarıda anılan Danıştay kararlarının üçünde zarar ve kusur tespiti bu yolla yaptırılmıştı. Ayrıca olay öncesinde idareye yapılmış taşkın, dere ıslahı veya menfez temizliği başvuruları ile idarenin cevapları, hizmet kusurunun öngörülebilirliğini göstermesi bakımından önem taşır.

Birden fazla idare ve zarar gören yapıda ruhsat yoksa: Danıştay 8. Daire kararı

Sel zararında sorumluluk çoğu zaman tek bir idareye yüklenemez. Danıştay 8. Dairesinin 21.06.2021 tarihli, E. 2019/10190, K. 2021/3290 sayılı kararına konu olayda Samsun'da 3-4 Temmuz 2012'de yaşanan aşırı yağış sonrası dere taşmış, bir konut su baskınından zarar görmüştü. Zarar gören, 90.000 TL maddi ve 20.000 TL manevi tazminat istemişti. İdare mahkemesinin yaptırdığı bilirkişi incelemesinde Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü yüzde 60, büyükşehir belediyesi yüzde 20, ilçe belediyesi yüzde 10 ve su ve kanalizasyon idaresi yüzde 10 kusurlu bulunmuştu. Mahkeme ayrıca, zarar gören binanın yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi olmadığı için davacıyı yüzde 50 kusurlu saydı ve 84.825 TL'lik zarardan bu oranı düşerek 42.412,50 TL maddi tazminata hükmetti, manevi tazminat istemini reddetti.

Danıştay, kusur oranlarını belirleyen bilirkişi raporunu hükme esas alınabilir buldu. Ancak zarar hesabını yeterli görmedi: konutun tamir ve onarımla oturulabilir hâle gelmesi mümkün olmadığı için zarar, taşınmazın değeri kadar belirlenmiş, fakat yapı değerindeki yıpranma payı, ruhsatsız olmasından kaynaklanan değer kaybı ve evin enkaz bedeli düşülmemişti. Danıştay bu nedenle kararı bozdu ve zararın yeniden bilirkişi incelemesiyle tespitini istedi. Dosyanın ayrıntısı şunu gösteriyor: çok idareli bir selde kusur dağılımı tek başına yetmiyor, tazminatın hesabı da ayrı bir denetimden geçiyor. Davacının kendi yapısının hukuki durumu hem kusur payını hem de zararın miktarını etkileyebiliyor.

Altyapı hizmetinden kimler sorumlu: büyükşehir, ilçe belediyesi ve su idaresi

Danıştay 8. Dairesinin 27.03.2025 tarihli, E. 2022/3875, K. 2025/3307 sayılı kararı, yağmur suyu altyapısında sorumluluğun hangi mevzuata dayandığını gösteriyor. Karar, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 7. maddesinin (g) bendini (büyükşehir belediyesinin ilçe merkezine bağlayan yollar, meydan, bulvar, cadde ve ana yolları yapma ve bakımı), 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 14. maddesini (imar, su ve kanalizasyon gibi kentsel altyapı hizmetlerini yapmak veya yaptırmak) ve 2560 sayılı Kanun'un 2/b maddesini (yağış sularının toplanması, yerleşim yerlerinden uzaklaştırılması ve zararsızca boşaltılması için tesislerin proje, yapım, işletme ve bakımı) anıyor. Aynı kanunun ek 5. maddesi uyarınca 2560 sayılı Kanun diğer büyükşehir belediyelerinde de uygulanıyor.

Kararın somut olayı bir iş yerinin sigortacısının rücu davasıdır. 27.05.2017'deki yağıştan sonra iş yerini su basmış, sigortacı 453.485 TL ödemişti. Adli yargıda su idaresi aleyhine açılan davada idare yüzde 50 kusurlu bulunmuş, sigortalının da bodrum katın projeye aykırı olarak satış ve teşhir alanı olarak kullanılması nedeniyle yüzde 50 kusuru kabul edilmişti. İdare mahkemesi, bu sonuçla sigortacının rücuen alacağı kalmadığı gerekçesiyle davayı reddetmiş, bölge idare mahkemesi istinaf istemini reddetmişti. Danıştay, adli yargıdaki kararın kesinleşmediğini, ilçe belediyesi ile büyükşehir belediyesinin kusurunun incelenmediğini belirterek kararı bozdu. Karar iki şeyi gösteriyor: sel zararında davalı olarak düşünülmesi gereken idare sayısı birden fazla olabilir ve aynı olay için adli yargıda ve idari yargıda ayrı davalar açılabiliyor. Sigortalı kişilerde sigortacının rücu hakkı da bu tabloya eklenir.

İdareye başvuru süresi: İYUK m. 13 ve 2021 değişikliği

İdari eylemden zarar görenin dava açmadan önce idareye başvurması gerektiğine İYUK m. 13/1 hükmediyor. Başvuru, eylemi yazılı bildirim üzerine veya başka suretle öğrendiği tarihten itibaren bir yıl ve her hâlde eylem tarihinden itibaren beş yıl içinde yapılır. İstek kısmen veya tamamen reddedilirse ret işleminin tebliğini izleyen günden, otuz gün içinde cevap verilmezse bu sürenin bittiği tarihten itibaren dava süresi içinde dava açılır. Buradaki otuz günlük cevap süresi, 8/7/2021 tarihli ve 7331 sayılı Kanunun 3. maddesiyle altmış günden otuz güne indirildi. Bu nedenle 2021 öncesi tarihli Danıştay kararlarında geçen altmış günlük cevap süresi, bugünkü metin için geçerli değil.

Madde ayrıca bir güvence getiriyor. Görevli olmayan adli yargı mercilerine açılan tam yargı davası görev yönünden reddedilirse, sonradan idari yargıda açılacak davada idareye başvuru şartı aranmaz (m. 13/2). Sigortalı bir kişi önce adli yargıda dava açmışsa bu hüküm süreyi kurtarabilir; ancak idari yargıdaki dava süresi yine ayrıca hesaplanır. Yukarıda anılan Samsun dosyasında zarar gören ayrıca Kamu Denetçiliği Kurumuna başvurmuş, kurumdan cevap alınamayınca dava açılmıştı. Dosyada bu başvuruya ek olarak ilgili idarelere de ayrıca başvuru yapılmıştı.