Kentsel Dönüşümde Tam Yargı Davası ve Tazminat

Kentsel dönüşümde arsa payı düşük bedelle satılan malik tazminat alabilir mi?

Kentsel dönüşümde salt çoğunluk kararına katılmayan malikin arsa payı, idarece belirlenen rayiç değerden az olmamak üzere açık artırmayla satılır. Malik bu bedeli düşük buluyorsa önünde iki ayrı dava türü vardır: satış işlemini ortadan kaldırmayı amaçlayan iptal davası ve uğranılan zararın parasal olarak giderilmesini amaçlayan tam yargı davası.

Bu yazıda ikinci yolu ele alıyoruz. Önce davanın dayanağına ve açılış biçimlerine, ardından Danıştay Altıncı Dairesinin 19 Nisan 2022 tarihli kararlarında benimsenen yaklaşıma, en sonda da Kanun'un 7410 ve 7471 sayılı değişikliklerle getirdiği ödeme düzenine bakacağız.

Tam yargı davasının hukuki dayanağı nedir ve hangi yollarla açılır?

Tam yargı davası, idari işlem veya eylem nedeniyle hakkı ihlal edilen kişinin zararının idareden tahsilini sağlayan dava türüdür. Anayasa'nın 125. maddesinin son fıkrası, idarenin kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlü olduğunu belirtir. İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi de hakları ihlal edilenlerin idareye karşı tam yargı davası açabileceğini öngörür.

Aynı Kanun'un 12. maddesi ilgililere üç yol tanır. Birincisi, doğrudan tam yargı davası açmaktır. İkincisi, iptal ve tam yargı davalarını birlikte açmaktır. Üçüncüsü, önce iptal davası açıp bu davada verilen kararın veya kanun yollarına başvurulması hâlinde verilecek kararın tebliğinden itibaren dava süresi içinde tam yargı davası açmaktır. Maddenin metni, bir işlemin icrasından doğan zararlar için icra tarihinden itibaren dava süresi içinde tam yargı davası açılmasına da yer verir. Bu yolların birbirinden farkı süre hesabında ortaya çıkar. Malikin hangi yolu seçtiği, dava dilekçesinin hazırlanmasından önce belirlenmelidir.

6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinin dokuzuncu fıkrasına göre bu Kanun uyarınca tesis edilen idari işlemlere karşı tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde dava açılabilir. Satış işlemine yönelik iptal davası için bu süre esastır. Tazminat istemi bakımından uygulanacak sürenin hangi işlem tarihinden başlayacağı ise somut olaya göre değerlendirilmesi gereken bir noktadır. Bu belirsizlik nedeniyle, süreyi kaçırma riskini göze almamak için iptal davasının otuz günlük süresi içinde hareket etmek en güvenli yaklaşımdır.

Davanın kimin aleyhine açılacağı da önemlidir. Bedeli belirleyen komisyonu oluşturan idare, yani uygulamayı yürüten Başkanlık veya il müdürlüğünün bağlı olduğu idare, husumet bakımından belirleyicidir. Yanlış idareye karşı açılan dava, zaman kaybına yol açabilir. Dilekçede ayrıca zararın hesabına esas alınacak taşınmaz bilgileri, satış tutanağı, bedel tespit raporu ve varsa iptal davasındaki bilirkişi raporu gibi belgelerin sunulması, bilirkişi incelemesini hızlandırır. Görev sorunu da dikkate alınmalıdır: bedel tespiti ve satış işlemlerinden doğan uyuşmazlıkların adli yargıda değil idari yargıda görülmesi gerektiği, görev uyuşmazlığı yoluyla da tartışılabilmektedir.

Danıştay satış iptal edilmese bile tazminat davasının incelenmesini neden şart koşar?

Danıştay Altıncı Dairesi, 19 Nisan 2022 tarihinde aynı konuda iki dosyada karar vermiştir (E.2020/9544 K.2022/4919 ve E.2021/8105 K.2022/4920). Bunlardan ilkinin metnini inceleyebildik; aşağıdaki anlatım bu karara dayanmaktadır.

Olayda malikin arsa payı, komisyonca belirlenen bedel üzerinden açık artırmayla yaklaşık 1,06 milyon liraya satılmıştır. Satışa karşı açılan başka bir davada yaptırılan bilirkişi incelemesinde ise payın değeri yaklaşık 1,42 milyon lira bulunmuştur. Malik aradaki farkın tazmini için idareye karşı tam yargı davası açmıştır. İlk derece mahkemesi, ihale yoluyla yapılan satışlarda satış bedelinin rayiç değerin altında kalabileceğini, farkın makul olduğunu ve satışa ilişkin iptal davalarının reddedildiğini belirterek idareye kusur atfedilemeyeceği sonucuna varmıştır. Bölge idare mahkemesi istinaf başvurusunu reddetmiş, Daire ise bu kararı oyçokluğuyla bozmuştur.

Daire'nin gerekçesinde iki nokta dikkat çekicidir. Birincisi, malik satış işlemine karşı açtığı davalardan ayrı olarak, Bedel Tespiti Komisyonunca belirlenen bedelin gerçeğe aykırı olduğunu ve bu nedenle idarenin hizmet kusuru bulunduğunu ileri sürmektedir; bu iddianın esastan incelenmesi gerekir. Satışa ilişkin iptal davasının reddedilmiş olması bu incelemenin önünde engel sayılmamıştır. İkincisi, Daire bedelin nasıl denetleneceğini somut ölçütlerle göstermiştir. Bilirkişi kurulunda gayrimenkul değerleme uzmanı bulunmalı, taşınmazla aynı yapılaşma koşullarına sahip ve gerçekleşmiş satışlar emsal alınmalı, taşınmazın cinsi, yüzölçümü, varsa vergi beyanı ve lisanslı kuruluşlarca yapılmış kıymet takdirleri, imar verileri ve değeri etkileyen hak ve yükümlülükler gözetilmelidir. Değer, idarenin bedel tespitini yaptığı tarih esas alınarak belirlenir.

Kararda karşı oy da vardır; karşı oy görüşü bölge idare mahkemesi kararının onanması yönündedir. Bu nedenle yaklaşımın tartışmasız olduğu söylenemez. Ayrıca karar ilk derece mahkemesi sonrasındaki istinaf aşamasına ilişkin bir temyiz kararıdır ve dosyanın yeniden görülmesi için gönderilmesiyle sonuçlanmıştır; tazminata hükmeden nihai bir karar değildir.

Tazminat miktarının hesabı, hizmet kusuru ve faiz başlangıcı nasıl belirlenir?

Karardaki ölçütler 6306 sayılı Kanun'un ve Uygulama Yönetmeliği'nin dava tarihinde yürürlükte olan hâline göre değerlendirilmiştir. O tarihte Kanun'daki çoğunluk üçte ikiydi. 7471 sayılı Kanun'la 7 Kasım 2023 tarihli değişiklik sonrasında bu karar nisabı hisseleri oranında paydaşların salt çoğunluğu olmuştur. Bu nedenle 2022 tarihli kararlar, yeni rejimin nasıl uygulanacağını değil, idari yargının bedel denetimine bakışını göstermesi bakımından anlam taşır.

Hizmet kusuru, idarenin yürüttüğü hizmetin kurulması veya işleyişindeki aksaklığı ifade eden, belirli bir görevlinin kişisel kusuruna bağlanması gerekmeyen nesnel bir kusur türüdür. Danıştay'ın bu davalarda yaptığı, bedelin rayiç değerin altında belirlenmesini bu kapsamda değerlendirip bilirkişi eliyle denetlemektir. Bu denetimin sonucunda hizmet kusuru saptanırsa, satış bedeli ile bilirkişice belirlenen değer arasındaki fark davacının zararını oluşturur. Zararın kesin ve belirli olması gerektiği ilkesi bu fark yönünden genellikle sorun çıkarmaz; çünkü fark, iki rakam arasındaki hesaplanabilir bir tutardır.

Faiz konusunda Kanun'da açık bir hüküm yoktur. İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 28. maddesinin altıncı fıkrası, tazminat davalarında mahkeme kararının tebliğ tarihi ile ödeme tarihi arasındaki süre için 6183 sayılı Kanun'un 48. maddesine göre belirlenen tecil faizi oranında faiz ödenmesini öngörür. Faizin başlangıcı ise davacının talebine bağlıdır; ihale tarihi, idareye başvuru tarihi veya dava tarihi talep edilebilir. Uzun süren yargılamalarda yalnızca yasal faiz uygulanmasının malikin gerçek kaybını karşılayıp karşılamadığı, ayrı bir tartışma konusudur ve bu konuda aşağıda yer verilen Anayasa Mahkemesi yaklaşımı dikkate değerdir.

6306 sayılı Kanun m.6/1 kapsamındaki 15 günlük özel ödeme ve rücu düzeni nasıl işler?

6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinin birinci fıkrasına 10 Haziran 2022 tarihli 7410 sayılı Kanun'la eklenen hükümler tam yargı davasını doğrudan ilgilendirir. Bu hükümlere ve 7 Kasım 2023 tarihli 7471 sayılı Kanun'la yapılan eklere göre yargı kararıyla satış bedelinin eksik hesaplandığı gerekçesiyle malikin zararının tazmini yönünde Başkanlık veya idare aleyhine karar verilirse, hükmedilen bedel idarenin bildiriminden itibaren en geç on beş gün içinde hisseyi satın alan malik tarafından eski malike ödenir. Bu sürede ödeme yapılmaz ve bedel idarece ödenirse, idare ödediği tutarı alıcıdan genel hükümlere göre tahsil eder.

Bu düzenlemenin pratik sonucu şudur: Hizmet kusuru idareye ait olsa da bedel farkının nihai yükü, payı rayiç değerin altında edinen alıcıya aktarılmıştır. Alıcı, tam yargı davasının tarafı olmadığı hâlde sonuçtan doğrudan etkilenir; bu nedenle davanın kendisine bildirilmesi gerekip gerekmediği dosya bazında araştırılmalıdır. Bu konuda güncel yargı uygulamasının ilgili dairenin kararlarından ayrıca kontrol edilmesi yerinde olur.

Kanun, satış işleminin bedelin eksik hesaplandığı gerekçesiyle iptal edilmesi hâlini de ayrıca düzenler. Bu durumda mülkiyetin eski malike dönmesi yerine, yargı kararı satış bedeli ile kararda belirtilen şekilde hesaplanacak bedel arasındaki farkın alıcı tarafından eski malike ödenmesiyle uygulanır. Böylece iptal davasında da tam yargı davasında da malikin eline geçecek olan şey bedel farkıdır. İki durum arasında önemli bir ayrım vardır: tazminat kararında alıcı ödemezse idare öder ve rücu eder; iptal kararı sonrası fark için ise Kanun metninde böyle bir idare ödemesi öngörülmemiştir.

Bu düzenlemelerin yürürlüğe girmesinden önceki satışlara ve kesinleşmiş iptal kararlarına nasıl uygulanacağı konusunda Kanun'da açık bir geçiş hükmü bulunmadığı görülmektedir. Bu soruya ilişkin yerleşik bir yargı kararı tespit edemedik.

Uygulamada dikkat edilmesi gereken bir başka nokta, hükmün hangi tutara işleyeceğidir. Kanun, farkın hesabını yargı kararında belirtilen şekle bırakmıştır. Bu nedenle kararın hüküm fıkrasında değerin hangi tarih itibarıyla, hangi bilirkişi raporuna dayanılarak belirlendiğinin açık yazılması, sonraki ödeme aşamasında çıkabilecek tartışmaları azaltır. Davacı açısından bir diğer pratik sonuç, alıcının ödeme yapmaması hâlinde idarenin devreye girmesidir; bu mekanizma tahsil riskini azaltır, ancak idarenin alıcıya rücu hakkı da bulunduğundan alıcının mal varlığı durumu idare açısından önem taşır.

Anayasa Mahkemesi kentsel dönüşümde satış bedeline nasıl yaklaşmaktadır?

Anayasa Mahkemesi, 6306 sayılı Kanun kapsamındaki arsa payı satışlarına ilişkin bireysel başvurularda satış bedelinin düşüklüğü iddiasını da incelemiştir. Örneğin 10 Şubat 2022 tarihli Genel Kurul kararı (B. No: 2018/1567), malikler kurulu kararına rıza göstermeyen paydaşın hissesinin satılması ve satış bedelinin düşük olması iddialarını konu almıştır. Bu kararın ayrıntıları ve sonucu için kararın tam metnine bakılmalıdır.

Tazminatın giderim işlevi, yalnızca bir miktar paranın ödenmesinden ibaret değildir. İdare, hukuka aykırı işlem olmasaydı malikin bulunacağı duruma mümkün olduğunca yakın bir sonuç sağlamakla yükümlüdür. Tam yargı davasının işlevsel olabilmesi için üç soru aranmalıdır: Zarar hangi tarihteki değere göre hesaplanıyor? Yargılama süresince oluşan değer kaybı kime yükleniyor? Davanın tarafı olmayan alıcıya yöneltilen ödeme yükümlülüğü, malikin tahsil imkânını güçlendiriyor mu, zayıflatıyor mu?

Danıştay Altıncı Dairesinin yukarıda anlatılan kararı, bedel tespitinin yapıldığı tarihteki değeri esas alınmasını işaret etmektedir. Uzun süren davalarda bu tarihteki değer ile karar tarihindeki değer arasında ciddi fark oluşabilir ve yalnızca yasal faiz bu farkı kapatmayabilir. Yüksek enflasyon dönemlerinde bu soru daha da önem kazanmaktadır. Bu nedenle tazminat talebinin hazırlanmasında, değerin hangi tarih itibarıyla ve hangi yöntemle talep edileceği, bilirkişi raporu öncesinde dikkatle belirlenmelidir.

Tam yargı davası aynî iadeyi sağlamaz; aynî iadenin kapalı olduğu hâllerde, yani payın üçüncü kişiye devredilmesi veya eski malik adına tesciline fiilen veya hukuken engel bir uygulama yapılması durumunda, malikin başvurabileceği temel hukuki yol olarak öne çıkar. Bu açıdan tazminat, mülkiyetin kaybına karşı en azından parasal bir güvence sağlar; ancak kayıp taşınmazın güncel değerini karşılayıp karşılamadığı, her somut olayda ayrıca değerlendirilmelidir.

Özetle, tam yargı davası kentsel dönüşümde malikin elindeki en işlevsel parasal araçtır; fakat bedelin hangi tarihe göre hesaplandığı, faizin neyi karşıladığı ve ödeme yükünün kime düştüğü gibi noktalar sonucu belirler. Dava açmadan önce satış tutanağı, bedel tespit raporu, tapu kayıtları ve varsa özel değerleme raporları toplanmalı; iptal davası açılıp açılmayacağı ve tazminat isteminin hangi yolla ileri sürüleceği birlikte planlanmalıdır. Bilirkişi incelemesinde emsal seçimi ve değerleme tarihi sonucu doğrudan etkilediğinden, bu iki konuda itirazlar rapor aşamasında zamanında yapılmalıdır.

Bu yazı genel bilgi niteliğindedir; somut olayda süreler ve talep kalemleri bakımından bir avukata danışılması gerekir.